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我国石油天然气行业改革回顾与评价

作者:中国页岩气网新闻中心  来源:中国能源报  发布时间:2015-10-31 11:36:09

为了更好地服务于政府决策、促进石油天然气行业持续健康发展,根据习近平总书记“推动能源体制革命,打造能源发展快车道”和李克强总理“调整能源结构,关键要推进能源体制改革”等讲话精神,中国石油和化学工业联合会组织专家对我国石油天然气行业改革问题进行了一系列相关研究。继10月12日5版刊出《国外天然气管道管理体制调研与启示》的文章之后,本报自本期起将陆续刊发探索我国石油天然气行业改革的系列研究专论,希望能为推动改革提供有益探讨。

我国石油天然气行业改革回顾

改革开放以前,我国石油行业实行高度集中的计划管理体制。1949年成立燃料工业部后,即设立了石油管理总局,1955年设立石油工业部。此后政府主管部门分分合合,除“文革”时期外,几乎每隔几年就有一次重大调整(详见附表)。

改革开放后,从十一届三中全会至今已有36年,我国石油行业改革大体经历了三个阶段:

第一阶段,1978年到1988年,改革重在政府职能转换,实行政企分开。包括:撤销石油工业部,相继组建陆上、海上和石化三个行政性总公司;扩大海洋和陆上对外合作;扩大石油企业自主权,率先实行全行业一亿吨原油产量包干,推行经营承包责任制,落实厂长负责制,实行企业自主经营、自负盈亏,开始由计划经济向有计划的市场经济转变。

第二阶段,1988年到1998年,改革重在调整企业与市场的关系,转换企业经营机制。通过深化计划、价格、投资、税收等领域的配套改革,国家计划由指令性转变为指导性,企业投资由划拨改为贷款和自筹,外经贸权利下放,打破石油单一计划价格;同时深化石油企业改革,探索建立现代企业制度,推进“三项制度改革”,探索和推进解体“大而全”“小而全”,以及公司化改造等。

第三阶段,1998年至今,以政府机构改革和石油石化两大集团重组为标志,对石油行业管理体制、市场体系与结构进行了革命性重构。

彻底剥离了行政性总公司的政府职能。2003年,成立国务院国有资产监督管理委员会,国有资产出资人代表在法律意义上到位;同年,国务院决定成立国家发展改革委能源局,2008年成立国家能源局,在国家层面加强了政府对行业的宏观管理。

实施了石油石化战略重组和股权结构调整。通过国有资产和业务重组,石油和石化两大集团公司成为上下游、产供销、内外贸一体化的实体。三大石油公司在大规模内部重组的基础上,以油气核心业务与资产构建的股份公司分别在海外成功上市,从单一国有资本股权结构转变为国有资本控股的多元化投资主体,公司治理结构和经营机制发生深刻变化。

石油外贸和投资体制发生重大改变。取消了石油贸易专营权,由一家石油进出口公司变成5家国营贸易公司和20多家非国营贸易公司。石油天然气重大项目投资从审核制改为备案制,除对油气矿业权、对外合作、大型管道建设和石油贸易等保留管制性规定外,投资准入的限制已取消。

价格改革取得实质性进展。国内原油价格实现与国际市场接轨;成品油价格参照国际市场价格确定基准价,允许企业在一定范围内浮动定价。2011年在两广地区启动新的天然气定价机制改革试点,由成本加成法确定天然气出厂价改为市场净回值法确定门站价格,2013年推向全国,并于2015年实现存量气与增量气价格的并轨。

市场结构发生重大变化,涌现出多元化的市场主体。目前,除三大石油公司外,还有众多中央和地方国有企业、民营企业以及合资、外资公司等参与油气勘探开发、炼油、储运和销售业务。地方和民营炼厂原油加工能力已占全国的近1/4,三大公司以外的加油站数量已占到一半。众多的技术服务商、工程建设商和设备制造商活跃在石油市场。以国有经济为主导、多种经济成分共同参与的市场结构初步形成。

体制改革促进油气行业快速发展

体制改革本质上是生产关系的调整,而生产力的发展是对改革的直接检验。我国实施改革开放政策以来,尤其是1998年以来,石油天然气工业的发展取得了举世瞩目的成就。

石油行业销售收入、资产总额和上缴税费成倍增长。以石油、石化两大集团为例,2014年销售收入已达5.6万亿元,是1998年近10倍;国有资产总值达到6.2万亿元,是1998年的5.8倍;年缴税费达到7400亿元,相当于中央财政收入的5.3%。

我国已跃升为全球第4大产油国和第6大天然气生产国。新世纪以来,我国进入油气储量增长高峰期。长输管道快速发展,开辟了我国天然气工业新时代。

大型石化基地陆续建成。我国目前的炼油和乙烯生产能力分别相当于2000年的2.7倍和4.8倍,已跃升为全球第二炼油大国和第一化工大国。

跨国经营取得跨越式发展。2014年三大石油公司海外油气权益产量达到13363万吨油当量,成为世界石油舞台的重要力量。

石油科技创新能力和以981深海钻井平台为标志的装备制造水平明显提高。许多油气勘探开发主体技术已达到国际领先和国际先进水平,炼化技术突飞猛进,千万吨级炼油装置设备国产化率达到90%以上。

企业竞争力大大提升。在美国《石油情报周刊》世界最大石油公司50强排名中,中石油、中石化、中海油分列第3、第19和第31位;在普氏全球能源企业250强排名中,中石油、中石化、中海油分列第7、第9和第12位;在美国《财富》杂志全球500强排名中,中石化、中石油和中海油分列第3、第4和第79位。延长石油等一批中央和地方企业迈入全球500强。

对油气行业改革的基本评估

改革开放以来,我国石油行业体制改革方向明确,重点突出,效果明显,实现了历史性转折与跨越。

坚持了社会主义基本经济制度。坚持以国有经济为主体、多种经济成分共存,着力打造具有国际竞争力的大集团,挺起了我国石油工业的脊梁。

始终以社会主义市场经济为导向。实现了石油行业从高度集中的计划经济管理体制向社会主义市场经济管理体制的重大战略转型。逐步放宽市场准入,鼓励公平竞争和多元主体参与,着力建立由市场配置生产要素和决定产品价格的市场机制并取得显著成效。

国有石油企业改革不断深化。世纪之交的石油石化重组改制,无论是从机制转换还是阵痛程度来看都相当深刻。但从其改革进程和力度的角度分析,有徘徊、有曲折,总体发展亦不平衡。国有石油企业改革还有相当一段路要走。

不断促进建立和完善适合市场经济要求的政府管理。从改革初期的简政放权,到缩小指令性计划,扩大指导性计划和市场调节的范围,再到政企分开,所有权与经营权分开,不断加强行业监管,政府管理石油行业的方式实现了由计划配置向市场导向的转变。

取得了阶段性成果。现行石油行业体制中还存在许多与社会主义市场经济要求不相适应的问题,深化改革的任务依然艰巨。

综上所述,石油天然气行业改革不应是简单的“拆分”或“合并”,也无需另辟蹊径,而是要坚持正确的基本取向,在已经取得成果的基础上继续前进和不断深化。

(李润生系中国石化联合会副会长;刘克雨系中石油经济技术研究院原副院长;中国石化联合会朱建军对本文亦有贡献)

关键字:石油天然气

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